Atomvåpenforbudet og ikke-førstebruk

PM etter møte i Den norske Pugwashkomité den 17. januar 2018.

FN avholdt i tiden 15. juni til 7. juli 2017 en konferanse “under the rules of procedure of the General Assembly (..) to negotiate a legally binding instrument to prohibit nuclear weapons, leading to their total elimination”.

Denne konferansen, hvor atomvåpenlandene og deres allierte, unntatt NATO-landet Nederland, nektet å delta, vedtok den 7. juli 2017 et forbud mot atomvåpen (“Treaty on Prohibition of Nuclear Weapons”) etter en avstemning hvor 122 land stemte for, ett land, Nederland, stemte mot, og ett land, Singapore, avsto. Forbudet trer i kraft når det er ratifisert av 50 stater.

Forbuds-traktaten kommer opp på FNs High Level Conference on Nuclear Disarmament i New York i mai 2018 hvor man har håp om at også noen NATO-land vil delta.

Pugwash er positiv til forbudet
Den positive holdningen fremgår tydelig av Jayantha Dhanapalas Presidential Address i Astana august 2017: “I congratulate the International Campaign Against Nuclear Weapons (ICAN) and allied NGOs for their relentless campaign as well as the 122 nation states who moved the General Assembly resolution last year and saw it through every step of its implementation. Pugwash conducted an event on the margins of the conference. Ambassador Sergio Duarte followed the conference right through its duration making a plenary statement on behalf of Pugwash. At the conclusion of the conference Pugwash issued a statement welcoming the treaty.

Norge vil ikke være med
Regjering har hele tiden vært tydelig på at den ikke vil slutte seg til forbudet mot atomvåpen. SV fremmet den 10. oktober 2017 et representantforslag 23 S (2017-2018), som ber regjeringen legge frem en sak for Stortinget om signering og ratifikasjon. Utenriks- og forsvarskomiteen leverte 19. desember 2017 sin innstilling, men saken har ennå ikke vært oppe til votering i Stortinget. I innstillingen går Høyre og FrP mot en utredning, mens de øvrige partiene er for.

Når spørsmålet om Norges holdning til et atomvåpenforbud kommer opp i Stortinget, kan vi vente hardkjør fra regjeringspartiene Høyre og FrP, som vil fremme de samme motargumenter som statssekretær Audun Halvorsen i UD satte fram i Dagsavisen fredag 15. desember 2017, og som også fremkommer i innstillingen, der NATO-medlemskapet står sentralt.

I korthet er Halvorsens argumenter som følger:

1. Forbudstraktaten vil ikke fjerne ett eneste kjernefysisk stridshode fordi ingen av landene som har kjernevåpen vil slutte seg til.

2. Regjeringen jobber for nedrustning gjennom balanserte, gjensidige, irreversible og verifiserbare reduksjoner av kjernevåpen (..) og på lang sikt et bindende rettslig rammeverk.

3. Så lenge land utenfor NATO har kjernevåpen, vil alliansen opprettholde sin kjernefysiske avskrekking, og en ensidig fjerning av kjernevåpnene vil være i strid med NATOs forsvarsplaner og strategiske konsept.

Motargumenter
Det kan reises alvorlige innvendinger mot alle tre punkter på Halvorsens liste.

Til punkt 1 om effekten av FNs atomvåpenforbud må det bemerkes at det faktum at alle dagens atomvåpenstater nekter å støtte forbudet, ikke gjør det nytteløst. Dette fordi det gjør det klart at kjernevåpen er masseødeleggelsesvåpen med folkerettsstridige virkninger som medfører uhyggelige menneskelige lidelser og aldri mer må tas i bruk. Forbudet har tilslutning fra et stort flertall av verdens atomvåpenfrie stater og ble kjempet frem av International Campaign for Abolition of Nuclear Weapons (ICAN), som mottok Nobel’s fredspris i 2017 for innsatsen.

Når atomvåpenforbudet blir en del av folkeretten, vil atomvåpenstatene og deres allierte få et etisk problem. De mister moralsk styrke når det gjelder å få andre stater til å følge internasjonal rett, og de taper ytterligere tillit til sine erklæringer om at de jobber for kjernefysisk nedrustning innenfor rammen av Ikke-spredningsavtalen som gjennom tilsynsprosessen er blitt tydelig på at det er plikt for alle til full avskaffelse av atomvåpen.

FN-traktaten og Nobelprisen til ICAN har gjort dette allment kjent.
Det kan gi grunnlag for en verdensomspennende opinion mot atomvåpen av betydning i en kritisk tid hvor faren for atomkrig kan være like stor som i de verste periodene under den kalde krigen, slik det illustreres ved at Doomsday Clock 25. januar 2018 ble flyttet frem til 2 minutter før midnatt. Så nære på har det ikke vært siden 1953.

I norsk opinion blir det argumentert for at Norge skal slutte seg til FNs forbudstraktat på samme måte som landet sluttet seg til avtalene om forbud mot kjemiske våpen, biologiske våpen, antipersonellminer og klasevåpen. Men vi må nok regne med at det kan bli vanskelig å få dette synet godtatt av representanter for regjeringspartiene fra Høyre og FrP.

Punkt 2 bruker som argument mot FNs forbudstraktat at nedrustningen må følges opp av et rettslig bindende rammeverk slik det er formulert i Stortingsforliket 2016. Men som det fremgår av resolusjon L6 i FNs førstekomite 2017 om FNs forbudstraktat, er det her ikke spørsmål om et enten eller. I pkt. 6 fremheves det at forbudet under nedrustningsprosessen må suppleres med praktiske og rettslige tiltak. Det endelige rettslig bindende rammeverket vil måtte bli en kompleks avtale (en konvensjon) som er nødvendig for å sikre den farlige sluttfasen og en verden uten atomvåpen. Forbudstraktaten er derimot en relativt kortfattet avtale som er nødvendig for å få nedrustningen i gang og sikre partene mens nedrustningen foregår. Det er dessuten før og ikke etter at atomvåpnene er avskaffet at det virkelig er behov for forpliktende garantier for at atomvåpen ikke tas i bruk.

Det er uklart hvordan regjeringen har tenkt å jobbe for nedrustning uten at partene respekterer et forbud mot bruk av atomvåpen og hvordan den kan ha noe håp om resultater i en tid hvor det ikke er noen forhandlinger om kjernefysisk nedrustning, men hvor de vestlige atommaktene og Russland moderniserer sine arsenaler og de asiatiske maktene utvider sine. For en kort og fascinerende oversikt over utviklingen av atomvåpen over tid, les mer her.

Norge skal ha ros for utviklingen av prosedyrer for verifikasjon av atomnedrustning (les mer her). Verifikasjon er vesentlig for nedrustning, men ikke nok alene.

Punkt 3 om NATO handler ikke om Norges medlemskap (som noen representanter for regjeringspartiene nok vil prøve å dreie debatten over til), men om NATO’s forsvarsplaner og strategiske konsept.

Konseptet er stadig gjenstand for justering og oppdatering, men det har hele tiden kunnet sammenfattes i én kort setning som sier at alliansens kjernevåpen skal avskrekke aggresjon av enhver art.

Dette betyr at alliansens kjernevåpen ikke bare skal avskrekke et kjernefysisk angrep (slik mange tror), men at de også skal kunne tas i bruk mot en fiende som ikke har brukt kjernefysiske våpen, og med dette utløse den kjernefysiske krigen som ikke kan vinnes, men vil bli en katastrofe for alle parter.

NATOs strategiske konsept bygger stadig på trusselen om første-bruk av atomvåpen. Men en slik trussel kan være farlig i seg selv: “å utløse en atomkrig ved første-bruk er selvmord, og å true med det er enten galskap eller bløff” (sitat fra den amerikanske admiralen John Marshall Lee, veteran fra kampene i Stillehavet under andre verdenskrig). Risikoen for utilsiktet bruk av våpen i høy beredskap vil også alltid være tilstede. Derfor kan det med god grunn hevdes at et strategisk konsept som bygger på en slik trussel, er modent for utskiftning.

NATO-land uten atomvåpen som ikke ser på kjernevåpen som stabiliserende, kunne kanskje ha håp om en omlegging av NATOs kjernefysiske konsept til en ikke-førstebruks-strategi hvor alliansens kjernevåpen ikke skal brukes til annet enn å avskrekke andre fra å bruke kjernevåpen.

Merk at en slik omlegging ikke bare har vært ønsket av en «radikal venstreside» i Europa, men også av folk som satt med et tungt «kjernefysisk ansvar» under den kalde krigen. Etter at Robert McNamara gikk av som forsvarsminister i USA, agiterte han med stor styrke for ikke-førstebruk, og etter avgang som øverstkommanderende for de amerikanske strategiske atomstyrker gikk general George Lee Butler ut med et opprop som krevde fortgang i arbeidet for kjernefysisk nedrustning, blant annet med vekt på å få bort doktrinen om første-bruk.

Hva kan vi lære av kampen mot kjemiske våpen?
I kampen for kjernevåpenforbudet er det ofte vist til den vellykkete kampen for de verdensomspennende forbudene mot antipersonellminer og kjemiske våpen. Selv om det med rette kan hevdes at kjernefysiske våpen av flere grunner er av en annen klasse enn disse våpnene, kan vi likevel høste nyttig erfaring fra kampen mot disse to folkerettsstridige våpentypene.

Dette gjelder kanskje aller mest kampen mot kjemiske våpen, hvor Pugwash har spilt en viktig rolle i sin 60-årige historie. Men kampen mot kjemiske våpen har lengre historie enn dette. Allerede i 1925 vedtok Folkeforbundet (dvs. Nasjonenes Forbund i Geneve, som var en forløper for FN) et internasjonalt forbud mot all bruk av kjemiske våpen. Dette var et forbud mot “bruk”, men ikke mot besittelse, av kjemiske våpen. Datidens stormakter som hadde brukt giftgass mot hverandre under første verdenskrig, forpliktet seg til aldri mer å ta kjemiske stridsmidler i bruk som våpen i krig, men de beholdt sine kjemiske våpen og forbeholdt seg retten til å svare med dem om andre skulle bryte avtalen.

Folkeforbundets protokoll fra 1925 gikk altså ikke så langt som den nye FN-traktaten som krever at alle lagre av kjernefysiske våpen fjernes. Den var likevel av stor betydning ved å slå fast at kjemiske våpen var folkerettsstridige stridsmidler som kunne forgifte og drepe soldater i felt, men ikke egnet seg til å avgjøre en militær konflikt med seier til den ene eller den andre i en krig hvor begge parter hadde kjemiske våpen. Kjemiske våpen ble aldri brukt i andre verdenskrig (selv om forbudet noen ganger ble brutt, som av Mussolini i krigen mot Etiopia i tredveårene).

Under andre verdenskrig fikk man de nye kjernefysiske våpnene som kombinerte en voldsom ødeleggelsesevne med uhyggelige menneskelige lidelser, inkludert senvirkninger av radioaktiv stråling. De seirende maktene skaffet seg snart slike våpen og har senere fått følge av andre.

Folkeforbundets protokoll fra 1925 fungerte i virkeligheten som en ikke-førstebrukstraktat helt til alle kjemiske våpen ble fjernet på slutten av forrige århundre etter at konvensjonen mot kjemiske våpen ble vedtatt i 1993. Vi kan nå ha håp om at noe lignende kan være mulig for forbudet mot kjernefysiske våpen — altså at denne traktaten kan fungere som et forbud mot førstebruk av kjernefysiske våpen og dermed bane veien for forhandlinger om fullstendig kjernefysisk avrustning, ettersom det er allment erkjent at “a nuclear war cannot be won, and must not be fought” (som det ble sagt av Ronald Reagan og Michail Gorbachov på slutten av den kalde krigen).

Veien videre
Målet måtte være at forbudet trer i kraft og at nedrustningsforhandlingene kommer i gang. Men hvis atomvåpenstatene i utgangspunktet nekter å forhandle, kunne de kanskje være villige til å avgi forpliktende erklæringer om å avstå fra første-bruk, ledsaget av transparens- og verifikasjonstiltak, og (hver for seg og i egen interesse) stanse den farlige og kostnadskrevende kjernefysiske opprustningen, og ta fatt på forhandlinger om gjensidige reduksjoner av kjernevåpen med håp om å nå fram til det endelige mål, som er en verden helt fri for kjernefysiske våpen.

Det kan i dag være grunn til å håpe og tro at det er mulig å nå frem til en verden der ingen kan eller vil ta atomvåpen i bruk. Pugwash mener veien til dette målet er den som er utpekt av ICAN og den nye FN-traktaten med forbud mot kjernefysiske våpen. Etter det vi forstår, vil dette være i samsvar med Nobelkomiteens synspunkter, slik de ble fremstilt av komiteens leder Berit Reiss-Andersen ved annonseringen av årets Nobelpris.